▲ 문재인정부 정순관 초대 자치분권위원장에 이은 제2대 김순은 자치분권위원장(5월 7일 취임)이 지난 10일 오후 서울 종로구 정부서울청사별관에서 열린 자치분권을 통한 포용국가 실현 토론회 '함께 잘사는 포용국가'에서 인사말을 하고 있다.
[경인종합일보 김형천 기자] “강력한 지방분권만이 국가 균형발전 이룩한다.” - 8 -


제7편, 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 편


과거우리정부는 강력한 대통령 중심제하에 과도한 중앙권한의 행정체제가 국가균형발전에 엄청난 장애요인으로 작용해온 것은 주지의 사실이다. 해서 매 정부마다 국가균형발전의 기본정책으로 지방자치를 내세우며 앵무새처럼 중앙과 지방간의 상생 발전을 외쳐오곤 했었다.

1990년대 초, 정부는 지방자치 시대를 선포, 1995년에 이르러 17개 광역자치단체장을 선출하면서 본격적인 지방자치실시의 포문을 열었다. 그 후 각 정부 때마다 슬로건성 지방자치에 관한 많은 정책이 제시되며 여러 시행착오를 거쳐 30여 년 가까운 세월 동안 어느 정도의 발전은 이룩한 셈이지만 그 수준이 미약하다고 평가된다.

집권정부들은 지방자치를 중요 국가정책기조로 삼았지만 세계선진국들의 지방자치제도와 비유한다면 언제나 낮은 수준의 평점에 머물러 왔던 것이 사실이다.

이에 문재인정부는 대통령소속의 자치분권위원회를 두고 집권 후 본격적인 지방자치에 대한 연구를 시작, 우리나라현실에 맞는 우리나라만의 지방자치계획인 ‘자치분권’계획을 드디어 2019년 2월에 발표하기에 이른 것이다. 그리고 정부는 이 제도의 완성을 위해 마지막 항목으로 지방행정체제 개편과 지방 선거제도의 개선을 대미로 삼은 것이다.

본지는 앞서 문재인 정부의 국가정책 중 일자리 창출로 인한 경제 활성화 정책과 함께 가장 시급하며 중차대한 정책으로 강력한 지방자치법 개선에 대한 부분을 강조한 점을 지적한 바 있다. 이는 문재인 정부가 자치분권을 국가정책의 슬로건으로 잡을 만큼 강력한 의지를 드러낸 것으로 볼 수 있으며 지난 제6회 지방자치의 날 기념식에서 문대통령의 선언이 이를 뒷받침하고 있다고 본다.

이에 우선적으로 ‘지방행정체제 개편과 지방선거제도의 개선’이 시급하며 반드시 거쳐야 할 부분은 이에 관한 조항들을 헌법으로 명시해 글로벌 경쟁력을 갖추어야 한다는 것이다.

현재 우리나라 헌법 제117조와 118조의 지방자치관한 조문 중제117조 제1항에는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 명시되어 있으며 제2항에는 “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.”라고 명시되어 있다.

또한 제118조 지방자치단체의 조직과 운영 편 제1항은 “지방자치단체에 의회를 둔다.”와 제2항의 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체 장의 선임방법과 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다. 라고 명시되어있다.

1991년 지방의원 직접선거를 시작으로 광역단체장까지 직접선거를 실시한 지방자치가 본격적으로 실시된 1995년 이래 지금까지 ‘2019 문재인정부 ’자치분권 시행계획‘의 태동은 세계경제강국인 선진국들과 경쟁을 하기 위해선 반드시 실행되어야 필수사항이란 이유에서 탄생되었다고 보여 진다. 또한 국가의 균형발전을 위해서도 선택의 여지가 없는 너무나도 시급한 사항이었기 때문이다. 해서 정부는 2017년 8월 28일 대통령소속 자치분권위원회를 설치하고 문재인 정부 100대 국정과제에 자치분권을 핵심과제로 선정함과 동시에 자치분권위원회에 정순관 위원장을 임명했다. 그리고 2018년 1월 23일에 드디어 대통령소속의 자치분권위원회를 구성하기에 이른 것이다.

우리나라 지방자치 행정체제와 선거제도의 개선점이 끊임없이 대두되어 왔다. 이에 그간의 문제점들을 정확하고 확실하게 파악, 개선을 강조한 금 번 문재인 정부의 지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 편을 들여다보면 대략 다음과 같은 내용으로 요약 할 수 있다.

현재 우리나라는 저 출산과 고령화가 진행 중인 상태며 그에 대한 대비가 국가적으로도 시급하다고 보고 있는 것이다. 지금 세계적 추세인 4차 산업 혁명 등 여러 요인으로 지방자치의 환경변화가 절실한 상태에서 지방행정체제의 개편과 지방선거제도 개편을 중요한 과제로 인식하고 있는 것을 볼 수 있다.

이에 본지는 문재인정부의 “지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 편”을 심충 분석, 그에 대한 효과적이며 현실적인 실행을 돕고자 한다.

우선 우리나라의 지방자치법을 강화하기 위해선 “지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선”이 시급하다. 헌법조항에 명시되어있는 지방자치법은 지방의회가 지자체의 집행기관을 구성하는 기관통합형과 집행기관과 지방의회를 따로 선출하는 기관대립 형이 있다. 현행 우리나라는 기관대립형의 지방자치제도를 선택하고 있는 것이다.

이는 현행헌법상 헌재결정 례에 따른 기관대립 형을 채택하고 있는 상황으로 지방정부가 기대하고 있는 지방자치 발전과 지방정부활성화에는 한참 못 미치고 있는 형편이다.

이런 현행 헌법은 ‘2019 문재인정부 자치분권 시행령’ 계획을 완벽하고 효율적으로 실현하기 위해선 반드시 지방자치에 관한 법과 제도의 개선이 필수며 헌법에 지방자치에 관한 조문을 완전하고 강력하게 명시해야 한다.

우리나라 지방자치가 30여년 가까이 시행되어 왔음에도 불구하고 국가균형발전이 불가능했던 것은 그간의 지방자치가 형식적인 지방자치였음을 스스로 자인하는 것이며 현재까지 적용되어온 지방자치의 근간을 살펴 볼 필요가 있다.

먼저 현재우리나라 지방정부의 조직과 정원관리의 경우를 보면 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정’을 포함한 약 20여종의 행정명령이 제약을 하고 있는 상태로 사실상 지방정부의 독자적이고 자율적인 조직과 인사운영이 거의 불가능하며 매우 불합리한 상황이다.

일반적으로 지방자치의 분류는 단체자치와 주민자치로 크게 분류할 수 있다. 단체자치는 중앙-지방정부간의 수직관계가 강한 성격을 띠며 중앙정부의 계획 하에 거의 모든 실행사항을 지방정부가 따라가는 지방자치제도로서 현재까지 적용 되어온 우리나라의 지방자치형태라고 볼 수 있다. 반면 주민자치는 주민참여가 강화된 숙의민주주의를 바탕으로 한 지방정부와 주민의 관계에 초점을 맞춘 자치제도라고 보면 된다. 금 번 문재인정부가 강조한 주민주권구현의 숙의민주주의가 주를 이루는 것과 맥락을 같이 할 수 있다. 외국의 지방자치는 주로 주민자치가 주를 이루며 미국의 경우, 중앙정부가 주도하는 단체자치가 아닌 지방정부 주민들의 필요에 따른 정책이 만들어지고 시행되는 숙의민주주의 기본에 충실한 주민자치제도를 시행하고 있다.

이는 운영의 다양성을 포함해 공정한 인사제도와 선거제도가 뒤따르지 않으면 실행이 어려운 것이다. 이를 위해선 광역자치단체와 기초자치단체를 구분, 그에 따른 다양하고 적합한 정책이 시도되어야 하며 행정체재 개편과 선거제도 개편의 중요성이 강조되고 있다.

결론적으로 주민자치가 우선돼야 한다는 것은 앞서 반복해서 강조했던 부분이며 성공적인 지방자치의 실행을 위해서는 곧 지방정부의 자율성과 책임성이 토대가 되어야 하고 이를 위해서는 지방도 행정체제 개편과 함께 민주적·합리적 선거제도 개선으로 주민에 대한 책임성·신뢰도로 이어져야 완벽한 목적을 달성 할 수 있다고 본다. 결과적으로 단체자치가 아닌 주민자치로 가기위한 필수 과정이 금 번 문재인 정부가 주장하는 ‘2019 자치분권의 핵심으로 볼 수 있다. 문재인 정부의 ’자치분권‘이 성공하기 위해선 필수적으로 민·관의 지속적이고 혁신적인 노력과 땀을 요하는 것이다.

끝으로 ‘2019 문재인정부 자치분권 종합계획’의 주도적 역할을 했던 정순관 전 자치분권위원장은 지난 3월 지방의 자율성, 다양성, 창의성이 발휘될 수 있는 ‘포용의 공간’이 마련되도록 자치분권 종합계획을 성공적으로 수행하겠다는 강한 의지와 함께 자치분권체제가 새로운 국가발전 전략으로 자리 잡을 수 있도록 최선을 다하겠다고 다짐하기도 했다.
저작권자 © 경인종합일보 무단전재 및 재배포 금지