제6편 자치단체의 자율성과 책임성 확대 편
중앙정부의 과도한 권한에서 벗어나 지방정부나 자치단체의 자율성과 책임성을 확대하기 위해선 그를 시행할 강력한 제도적 장치가 반드시 필요하다.
지난 정부들도 자치단체의 자율성과 책임성을 확대하기 위해 많은 노력을 기울여 왔었지만 결국 제도적 장치가 미흡한 관계로 단발 적이거나 구호로 끝난 적이 많았기 때문이다.
이런 과거의 실패를 거울삼아 수정 보완한 금번 문재인 정부가 발표한 ‘2019 자치분권 시행계획안’ 자치단체의 자율성과 책임성확대 편을 들여다보면 다음과 같은 행간을 읽을 수 있다.
“정책 투명성의 확실한 정보공개가 우선”
문재인 정부는 이번 자치단체의 자율성과 책임성 확대 편의 시행 중 제일 비중이 큰 부분은 자치단체의 정책 중 조직과 인사, 그리고 재정 등의 부분에서 자율성을 확대하는 것에 방점을 두었다. 또한 이런 정책을 강화해 나가는 과정에 발생 할 수 있는 독선과 방만의 견제 및 방지를 위한 정책으로 투명성을 강조, 조직과 인사 그리고 재정 부분에서 필수적으로 확실한 정보공개를 확대, 시행할 것이라고 강조한 바 있다.
지방의회의 경우는 지방자치가 실시되어 왔던 과거정부에서 꾸준하게 거론되던 인사권부분의 독립을 강조했고 이에 따른 의회 운영의 자율성 확대에 방점을 둔 것으로 볼 수 있다. 그리고 이에 대한 효율적 집행을 위한 효과적인 방침으로 의정의 투명성을 강조해 주민들이 의정활동에 대 한 전개나 정보, 그리고 과정 등을 상세히 공개하는 제도적 장치를 만들어 주민주권 구현에 대한 기본적인 취지에도 충실하겠다는 방침이다.
이는 과거정부들의 지방자치 실시에 대한 중앙집권적인 일률성과 일방성 등을 가급적으로 배제하는 한편 주민들이 주인이 되어 의사 결정 등의 부분에 비중을 높이겠다는 것이 주된 취지이다. 또한 지방자치단체의 형태를 주민들의 투표와 토론을 통해 그 지역이 갖고 있는 실정에 가장 가까운 형태를 선택에 애초계획에 가장 근접한 그 지역의 정책을 선택하겠다는 뜻이다. 결국 주민이 자치단체형태구성의 선택권을 다양하게 행사하기 위한 여러 모델과 제도를 정착시키기 위해 법적근거 역시 필수적으로 장착한다는 뜻으로 볼 수 있다.
이런 문재인 정부의 ‘2019 자치분권 중 ’자치단체의 자율성과 책임성 확대‘ 편은 지난정부들의 구태한 지방자치 방식의 틀을 과감하게 탈피, 그 지역 주민들을 중심으로 한 숙의 민주주의에 기초를 두어 실시하지 않으면 ‘자치단체의 자율성과 책임성은 확대하기 어려우며 집행에 관해서도 결국 기대했던 만큼의 효과를 보기는 어렵다.
이에 본지는 ‘2019문재인 정부의 자치분권시행계획’ 중 ‘자치단체의 자율성과 책임성 확대’의 성공적인 실행을 위한 합리적인 분석과 의견을 제시하고자 한다.
“재정분권 재원 조달의 자율성이 좌우”
지방재정자립도가 낮은 상태에서의 자치단체의 자율성과 책임성 확대자체가 불가능하다. 기본적으로 재정자립도가 높아야만 자율성과 책임성이 확대될 수 있다는 이야기다. 우리나라에서 실질적인 지방자치의 부활은 1991년 3월과 6월에 전국적으로 주민들의 직접선거를 통한 지방의원을 선출한 시점에서 부활과 시작을 의미한다고 볼 수 있다. 이어 단체장 선거는 1995년 실시됨으로써 진정한 의미의 지방자치가 시작되었다고 볼 수 있다.
어찌 됐든 지방자치의 부활이 28년을 넘겨 30년 가까이 됐지만 결국 철옹성같은 8:2란 국세와 비방세의 비율이 효율적인 지방자치를 불가능하게 했고 구호로만 그칠 수밖에 없었던 지방자치의 근본적인 벽이었다고 볼 수 있다.
이를 개선하고 성공적이며 합리적인 지방자치를 위해선 필수적인 부분은 재정이다. 국세와 지방세의 조정은 기본이며 그에 따른 자치단체들의 재정 확충노력이 함께 수반되어야만 자치단체의 자율과 책임이 보장되며 정부의 적극적인 정책마련을 통한 제도와 장치의 수립이 반드시 뒤따라야 한다.
지방세입의 증가율을 보면 1991년 19조9,035억 원에서 20년 후인 2011년에는 141조393억 원으로 무려 7.5배나 증가한다. 지방재정의 증가란 지방의 위상이 증가하고 지방의 권한이 강화된다는 것을 뜻할 수도 있지만 지방현실은 오히려 1991년에 비해 위축되는 현상을 보여 왔다. 지방세입의 외형적 증가에도 불구하고 지방세와 세외수입의 비율은 오히려 떨어지는 현상을 보인 것이다. 반면 지방교부세는 1991년에 비해 2018년엔 오히려 증가하는 현상을 보여 지방재정을 더욱 열악하게 한 것으로 나타났다. 이는 지방재정의 악화가 자율성과 책임성확대와는 정반대현상인 것이다. 이런 추세는 지방재정자립도의 하락세를 불러왔고 지방재정은 더욱 열악해지는 결과를 낳은 것이다.
역으로 지방의 세출은 더욱 높아져 갔고 그 중에서도 사회복지 수요의 증가가 주된 부분을 차지했다. 대부분 지방 세출의 가장 높은 비중을 사회복지 수준이 차지하는 만큼 사회복지비용의 증가는 지방재정의 가장 큰 부담으로 작용해왔다.
향 후 상황을 보더라도 사회가 급속하게 고령화되어가는 현실에선 더욱 사회복지비용이 증가할 추세여서 문제의심각성을 더하고 있는 것이다.
이런 당면한 문제점을 해결하거나 개선하기 위해선 지방의 재정확충이 필수적이며 이를 위해 재정 확충 노력이 반드시 수반되어야 한다. 재정확충의 효과적이고 현실적인 방안 없이는 자치단체의 자율성과 책임성확대는 불가능 하다는 이야기다. 따라서 현실적으로 확실한 목표달성을 이루기 위해 이를 위한 제도적 장치의 뒷받침이 반드시 마련되어야 하는 것이다.
그렇다면 재정확충을 위한 여러 가지 방안을 모색하고 그에 대한 구체적인 실현방법을 찾아보아야 할 것이다. 재원확충의 방법으로는 지방세와 그리고 지방자체의 성장 동력을 통한 세외수입 등의 자주재정확충방법과 국고 보조금과 지방교부세 등 중앙정부의 지원을 받아 마련하는 의존 형 재정확충방법 등이 있다.
이는 전편에서 언급한 중앙정부의 국세·지방세의 과감한 구조개선을 필두로 지방세입 확충기반 강화와 지방교부세 형평성 조절, 그리고 국고보조사업의 지방위주 개편이 우선되어야 한다. 이는 중앙정부가 재정분권을 강력하게 추진 할 때만이 가능한 이야기다.
이전까지 우리는 재정 분권을 지방정부 스스로가 재원의 창출과 조달을 통해 활용하는 정도로 이해해 온 것이 사실이다. 하지만 진정한 재정분권은 재원 조달의 자율성이 얼마나 가능하고 그 가능성을 중앙정부가 얼마나 뒷받침하고 재정창출 인프라를 얼마만큼 구축해 주느냐와 지방정부 스스로의 자구책노력에 따라 큰 차이를 보인다고 볼 수 있다.
현실적으로 지방정부의 자주 재원창출은 지방마다 격차가 매우 크며 균형적인 국가 발전을 위해서는 중앙정부가 그 일정부분을 지원하여 재정확충의 기초를 마련해 주어야 한다는 것이다.
이런 지방마다의 현실적이고 실질적인 지원이 없이는 결국 문재인 정부의 ‘2019 자치분권’중 자치단체 자율·책임성확대는 효과적인 성과를 장담하기 어렵다고 보여 진다.
김형천 기자
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